حاشيه نشيني و ساخت و ساز غير مجاز

اين پديده در شهرهاي با جمعيت حدود 100 هزار نفر، به دليل محدوديت منابع مالي و ضعف ساختارهاي نظارتي، شدت بيشتري يافته و ساخت‌وسازهاي غيرمجاز به عنوان يک عامل تشديد کننده، نظم کالبدي شهر را مختل مي‌سازد. به گزارش آرازآذربايجان، ضعف در برنامه‌ريزي شهري، قيمت بالاي مسکن رسمي و فشارهاي اقتصادي مهاجران و ساکنان کم‌درآمد ، منجر به شکل‌گيري بافت‌هاي آسيب‌پذير مي‌شود که خدمات‌رساني به آن‌ها هزينه‌هاي سنگيني را بر شهرداري‌هاي شهرهاي کم جمعيت (خاصه شهرهاي زير صد هزار نفر) تحميل مي‌کند. رويکرد پيشنهادي مبتني بر ترکيب نظارت قاطع در حريم شهر و تسهيل گري در داخل محدوده مصوب است.
1. مقدمه: تهديد کالبدي و اجتماعي حاشيه‌نشيني
حاشيه‌نشيني صرفاً يک معضل جغرافيايي نيست بلکه نشان‌دهنده نابرابري‌هاي اقتصادي و اجتماعي عميق در شهر است. اين پديده بيانگر عدم توازن ميان عرضه و تقاضاي مسکن استاندارد و همچنين توزيع ناعادلانه فرصت‌هاي شغلي و خدمات در چارچوب مرزهاي رسمي شهري است. در شهرهاي با جمعيت متوسط (نظير شهرهاي 100 هزار نفري)، اين پديده به سرعت در حال تبديل شدن به يک بحران مديريت شهري است ، زيرا زيرساخت‌هاي خدماتي و شهري (از جمله شبکه‌هاي آب، برق، فاضلاب و حمل و نقل) قادر به پاسخگويي به رشد انفجاري و بدون برنامه‌ريزي نيستند.
ابعاد تهديد:
تهديد کالبدي و ايمني : ساخت‌وسازهاي غيرمجاز معمولاً بدون رعايت اصول مهندسي ، با مصالح نامناسب و در اراضي با ريسک بالا (مانند مسيل‌ها، دامنه‌هاي ناپايدار يا حريم رودخانه‌ها) احداث مي‌شوند. اين امر امنيت جاني ساکنان را در برابر حوادث طبيعي به شدت کاهش مي‌دهد.
فشار بر زيرساخت‌هاي موجود: گسترش ناگهاني جمعيت در حاشيه، شبکه‌هاي زيربنايي مرکزي شهر را تحت فشار قرار مي‌دهد. در غياب برنامه توسعه، ارائه خدمات به اين مناطق به صورت غيررسمي و پرهزينه صورت مي‌گيرد، يا کلاً ناديده گرفته مي‌شود که منجر به ايجاد محله‌هاي محروم شهري مي‌شود.
تخريب منابع طبيعي و کشاورزي: بخش قابل توجهي از ساخت‌وسازهاي غيرمجاز بر اراضي مرغوب کشاورزي يا منابع طبيعي خارج از محدوده قانوني شهر صورت مي‌گيرد، که اين امر امنيت غذايي و اکولوژيک منطقه را تهديد مي‌کند.
ضرورت اصلي، صيانت از امنيت شهروندان و حفظ يکپارچگي کالبدي شهر در مواجهه با رشد فيزيکي غيرقابل کنترل است.
2. نقش ساخت‌وسازهاي غيرمجاز در گسترش حاشيه نشيني
ساخت‌وسازهاي غيرمجاز، به عنوان يک »پاسخ سريع و ارزان« به نياز حياتي مسکن براي گروه‌هاي درآمد پايين شهري و مهاجرين جديد ، به طور مستقيم زمينه‌ساز شکل‌گيري بافت‌هاي نامنظم و فاقد ايمني در حريم شهرها مي‌شوند. اين تخلفات نه يک انتخاب صرف، بلکه اغلب نتيجه اجبار اقتصادي و ناکارآمدي سيستم برنامه‌ريزي است.
2.1دلايل اصلي تخلفات ساختماني:
الف) فقدان زمين‌هاي داراي کاربري مسکوني مصوب: در شهرهاي متوسط ، اراضي با قيمت مناسب و داراي مجوزهاي لازم براي گروه‌هاي کم‌درآمد به شدت کمياب است. برنامه (نقشه) تفصيلي مصوب، اغلب فاقد پهنه‌بندي کافي براي واحدهاي مسکوني مقرون به صرفه است. اين کمبود، تقاضا را به سمت زمين‌هاي ارزان‌تر در حريم شهر هدايت مي‌کند.
ب) هزينه بالاي پروسه‌هاي قانوني ساخت و مالکيت:
فرايند اخذ مجوزهاي ساختماني در ايران پيچيده ، زمان‌بر و پرهزينه است. هزينه‌هاي مربوط به عوارض، خوش‌حسابي و اخذ تأييديه‌هاي متعدد، براي خانوارهاي کم‌درآمد غيرقابل تحمل است. اين امر باعث مي‌شود که آن‌ها ترجيح دهند هزينه مجوز را به خطر تخريب و عدم برخورداري از امکانات اوليه ترجيح دهند. يعني ريسک پذيري را بر تقبل هزينه هاي سرسام آور مقدم شمارند
ج) ضعف بازدارندگي و اجراي قوانين (عدم تناسب جريمه):
در بسياري موارد، جريمه‌هاي تعيين‌شده براي ساخت‌وساز غيرمجاز، به ويژه در شهرهاي کوچک‌تر، کمتر از هزينه ساخت قانوني است. اين وضعيت، جريمه را تبديل به هزينه‌اي قابل قبول براي کسب مالکيت بر زمين کرده و عملاً يک نوع »تأييد ضمني« بر تخلف محسوب مي‌شود.
د) دلالان و زمين‌خواران:
فعاليت سازمان‌يافته دلالاني که اراضي خارج از محدوده را تفکيک کرده و با وعده امکانات شهري، آن‌ها را به فروش مي‌رسانند، يکي از محرک‌هاي اصلي توسعه فيزيکي غيرمجاز است.
3. ويژگي‌هاي چالش در شهرهاي زير 100 هزار نفر
شهرهاي با جمعيت زير100 هزار نفر يک وضعيت مياني و آسيب‌پذير دارند. آن‌ها به اندازه شهرهاي بزرگ ، توان مالي و سازماني براي اجراي طرح‌هاي بزرگ نظارتي يا تملک زمين ندارند، اما با فشارهاي مهاجرت و تقاضاي مسکن مشابه شهرهاي بزرگ روبه‌رو هستند.
3.1. محدوديت‌هاي ساختاري در شهرهاي متوسط:
الف) شکاف نظارتي و ناکارآمدي پايش:
شهرداري‌هاي کوچک‌تر اغلب فاقد تيم‌هاي گشت‌زني تمام‌وقت و سيستم‌هاي پايش مکاني پيشرفته (مانند استفاده مستمر از تصاوير ماهواره‌اي يا پهپادها) هستند. اين امر موجب مي‌شود ساخت ‌و سازهاي غيرمجاز فرصت رشد در مناطقي پيدا کنند که نظارت کمتري بر آن‌ها اعمال مي‌شود و تا زماني که سازه به مرحله پيشرفته برسد، امکان برخورد قانوني دشوار مي‌گردد.
ب) ناتواني در ارائه خدمات اوليه:
شهرداري‌هاي کوچک‌تر با درآمدهاي مالياتي و عوارض محدود ، ضعف مديريت شهري خاصه از زمان تشکيل و شروع بکار نهاد شوراهاي شهر که اعضاي آن اغلب هيچگونه تخصصي در زمينه مسائل شهري ندارند در تأمين زيرساخت‌هايي مانند شبکه‌هاي فاضلاب، دفع آب‌هاي سطحي و گسترش خطوط حمل و نقل عمومي به اين مناطق نوظهور ناتوان هستند. اين ناتواني منجر به ايجاد «خود-خدماتي» و استفاده از روش‌هاي غيراستاندارد (مانند چاه‌هاي جذبي غيربهداشتي) مي‌شود که سلامت عمومي شهر را تهديد مي‌کند.
ج) پيچيدگي‌هاي حقوقي زمين:
در بسياري از اين مناطق، مالکيت اراضي حاشيه‌اي مشخص نيست (اراضي ملي ، مستثنيات دولتي، يا اراضي مورد مناقشه). اين ابهامات حقوقي در همسويي با قوانين بازدازنده ، اقدامات قانوني شهرداري براي قلع و قمع سازه‌ها را کند و پرچالش مي‌سازد.
4. راهکارهاي پيشگيرانه و کاهش عوامل تشديدکننده
مقابله با اين پديده نيازمند رويکردي دوگانه است: الف) پيشگيري از شکل‌گيري کانون‌هاي جديد (از طريق تسهيل و بازدارندگي مؤثر) و ب) ساماندهي موارد موجود (از طريق بازآفريني و ادغام).
4.1. راهکارهاي پيشگيرانه (تأکيد بر قانونمندي و تسهيلگري):
1. تسهيل فرآيند اخذ پروانه در محدوده قانوني شهر(مسير سريع و کم هزينه):
به جاي سخت‌گيري صرف، نهاد شوراهاي شهر و به تبع آن شهرداري‌ها بايد يک مسير سريع و کم‌هزينه براي ساخت‌وسازهاي کوچک و انفرادي (زير 100 متر مربع) در مناطق تعريف‌شده براي توسعه مسکن تعريف کنند.
حمايت و همکاري سازمان هاي دخيل در صدور مجوز ساخت : اين سازمان ها (تامين اجتماعي و نظام مهندسي) نيز همانند شهرداريها از اين رويکرد حمايت کرده و بعنوان بازوي پرتوان شهرداري در برچيدن معضل حاشيه نشيني گام بردارند مثال اول : استفاده کنندگان از اينگونه امتيازات (اقشار محروم و آسيب پذير) از پرداخت هزينه هاي مربوط به سازمان هاي تامين اجتماعي و نظام مهندسي معاف باشند و مثال دوم : پروانه‌هاي تشويقي بصورتيکه ارائه »پروانه ساخت با متراژ محدود« که در آن عوارض اوليه به‌شدت کاهش يافته ، اما الزامات ايمني و بهداشتي (مانند استفاده از بتن استاندارد و استفاده از تأسيسات اوليه) اجباري و يکي از شروط سختگيرانه براي استفاده از اين مزيت باشد.
شايان ذکر است که اداره منابع طبيعي و سازمان مسکن و شهرسازي نيز بعنوان نمايندگان دولت با تخصيص زمينهاي ارزان قيمت در محدوده خدماتي شهر و حتي حوزه استحفاظي شهر ميتوانند نقشي کليدي در اين زمينه ايفا کنند مشروط بر اينکه متولي انجام فرايند از بعد نظارتي از مرحله تحويل زمين تا احداث کامل ساختمان ، شهرداريها باشند الگوي ساخت مشخص: ارائه نقشه‌هاي تيپ و استاندارد براي اين واحدهاي کوچک تا نياز به مهندسين مشاور گران‌قيمت کاهش يابد.
2. شناسايي و تعيين حريم شفاف :
استفاده از فناوري‌هاي سنجش از دور براي مشخص‌سازي دقيق مرزهاي توسعه شهري و حريم قانوني.برگزاري جلسات مشترک با شوراهاي روستايي مجاور و دهياران براي تفهيم دقيق حدود اختيارات و محدوديت‌هاي توسعه.
نصب علائم فيزيکي و ديجيتالي در نقاط مرزي شهر براي آگاهي عمومي.
3. مبارزه ريشه‌اي با عوامل فروش زمين:
اين بخش حياتي‌ترين نقطه براي کنترل رشد غيرمجاز است. اگر زمين ارزان‌قيمت غيرمجاز عرضه نشود، تقاضا کاهش مي‌يابد.
تشکيل کارگروه‌هاي ويژه با حضور نمايندگان دادگستري، منابع طبيعي و جهاد کشاورزي براي شناسايي و برخورد قضايي با قطعه‌بندي‌هاي غيرقانوني در اراضي باير و کشاورزي اطراف شهر.
اعمال مجازات ها ، ترجيحا جريمه‌هاي سنگين براي مالکان و دلالاني که با ارائه اطلاعات غلط ، اقدام به قطعه بندي و فروش زمين‌ها در حاشيه شهرها مي نمايند.
.4.2 راهکارهاي تأمين مسکن جايگزين (کاهش تقاضاي غيرمجاز):
شهرداري‌ها بايد نقش فعال‌تري در تأمين مسکن براي دهک‌هاي پايين ايفا کنند تا نياز به ساخت‌وساز غيرمجاز از بين برود.
1. برنامه‌ريزي براي مسکن حمايتي با تراکم کنترل شده:
تخصيص اراضي دولتي يا اراضي فرسوده شهري به پروژه‌هاي مسکن اجتماعي.
مکان‌يابي هوشمند: اين پروژه‌ها بايد در نزديکي شريان‌هاي اصلي (مانند آب ، برق ، گاز و تلفن و ...) و دسترسي به حمل و نقل عمومي قرار گيرند، نه در دورافتاده‌ترين نقاط شهر.
الگوي مشارکتي: استفاده از فرمول‌هايي مانند تأمين زمين توسط شهرداري و ساخت توسط بخش خصوصي يا تعاوني‌ها، با سقف قيمتي مصوب.
2. الگوي قطعه‌بندي تشويقي (توزيع زمين کوچک):
تأمين بخشي از اراضي توسعه شهري و تفکيک آن‌ها به قطعات کوچک (مثلاً 80 تا 120 متر مربع) و واگذاري آن‌ها به خانوار واجد شرايط با شرايط بازپرداخت بلندمدت (مثلاً ?? ساله) با نرخ بهره بسيار پايين. اين امر به جاي پرداخت وام ساخت مسکن، زمين داراي سند را در اختيار قرار مي‌دهد و انگيزه ساخت قانوني را افزايش مي‌دهد.
5. راهکارهاي مداخله‌اي و ساماندهي (برنامه نوسازي حاشيه‌اي)
براي بافت‌هاي حاشيه‌اي که پيش‌تر شکل گرفته‌اند و از زيرساخت‌ها بي‌بهره‌اند، رويکرد تخريب صرفاً منجر به جابجايي مشکل و افزايش هزينه‌هاي اجتماعي مي‌شود. رويکرد اصلي بايد »بازآفريني تدريجي و ارتقاي کالبدي« باشد.
5.1 اولويت‌بندي مداخله بر اساس ريسک:
تدوين ماتريس خطرپذيري براي بافت‌هاي غيرمجاز موجود بر اساس دو محور اصلي:
ميزان خطرپذيري فيزيکي: سازه‌هاي واقع در مسير سيلاب‌ها، گسل‌ها يا شيب‌هاي ناپايدار بايد در اولويت اول براي جابجايي ايمن قرار گيرند.
ميزان برخورداري از خدمات: مناطقي که امکان تأمين زيرساخت‌هاي بهداشتي دارند، در اولويت دوم ساماندهي قرار مي‌گيرند.
5.2. انتقال زيرساخت به جاي تخريب (نرم‌افزار شهري):
در مناطقي که ريسک فيزيکي پايين است، شهرداري بايد به جاي تمرکز بر تخريب، بر ادغام تدريجي متمرکز شود.
الزام به تجهيز زيرساخت: شهرداري مي‌تواند ارائه خدمات رسمي (برق استاندارد، جمع‌آوري زباله منظم) را منوط به پذيرش ضوابط مشخصي توسط ساکنين نمايد؛ از جمله عقب‌نشيني در معابر فرعي و تأييد نقشه‌برداري اوليه.
قانون‌مندي پس از احداث: پس از تثبيت منطقه و ارائه خدمات اوليه، شهرداري مي‌تواند با اخذ عوارض ديرکرد و صدور »سند موقت« براي سازه‌هايي که حداقل استانداردهاي ايمني را رعايت کرده‌اند، آن‌ها را وارد چرخه شهر قانوني کند.
5.3 مشارکت اجتماعي-اقتصادي در بازآفريني:
از توانايي نيروي کار ساکن در اين مناطق براي اجراي پروژه‌هاي زيرساختي در محله خودشان استفاده شود. اين امر علاوه بر کاهش هزينه‌هاي پيمانکاري، حس مالکيت و مسئوليت‌پذيري نسبت به فضاي عمومي را در ميان ساکنان افزايش مي‌دهد.
Arazazarbaijan.ejtemai@gmail.com
ادامه در صفحه7